主持人：巴广安 中国发展战略学研究会文化战略专业委员会副秘书长、国家新闻出版广电总局监管中心专家组成员
嘉 宾：邓晓梅 清华大学建设管理系副教授；清华大学（建设管理系）工程担保与建筑市场治理研究中心主任
王晓玲 中国新兴（集团）总公司战略科技发展部副总经理
郑绪成 中国浩远集团有限公司董事长助理、法务总监
白红磊 深圳华盟工程再担保有限公司董事长
主持人：工程担保是一种促使参与工程建设各方守信履约的风险管理机制，也是一种国际惯例。通过工程担保，可促使建设各方主体树立诚信守约意识，加强诚信履约的自觉性，形成保护守约行为、惩戒违约行为的环境，以此规范合同当事人的履约行为，最终实现合同目标。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，建筑业转型升级迫在眉睫，在这种形势下，创新工程担保制度，为建筑业发展营造更好的市场环境，显得尤为重要。
一、工程担保在国内外的发展现状
主持人：首先请邓教授介绍一下发达国家和国内在工程担保方面的发展现状。
邓晓梅：发达国家的工程担保已经有很长的历史了，从美国的赫德法案开始算，已经有100多年时间，美国的公共工程是强制实行履约担保制度和付款担保制度的。我国最早是上世纪80年代世界银行的项目有保函需求，我国的工程企业到国外承包工程也会有保函需求。上世纪90年代我国开始研究工程担保制度，2000年前后，首先从深圳开始试点，之后又有8个城市先后被住建部列为工程担保试点城市。2004年，住建部出台了《关于在房地产开发项目中试行建设工程合同保证担保的若干规定（试行）》，要求在房地产项目中推行工程担保制度。时至今日，我国在交通、水利等政府工程中普遍采用了履约担保，农民工工资担保则在全国各省都有覆盖，也是推行得最好的担保品种。
跟国际惯例不同之处，一是我国的工程担保多采用保证金形式，加大了建筑企业的资金压力和财务负担。二是我国实行双向担保，即承包商给业主提供一份履约保函，业主也要给承包商提供一份业主支付保函。业主支付担保是我国创造的，国际上没有先例。我们通过研究认为，双向担保制度不符合市场经济规律，所以它不仅发展得不好，而且还在一定程度上妨碍了履约担保的推行，使得中国工程担保制度推行缓慢。我国工程担保制度推行已有15年历史，但并没有取得很好的效果。三是我国的工程担保行业监管缺位，也未能与融资性担保的风险有效区隔。近年来，多家担保公司因经营高风险的融资担保业务失败而倒闭，也拖累了工程担保行业的整体声誉。
主持人：下面有请两位企业代表谈谈企业践行工程担保的情况。
郑绪成：中国浩远集团的业务主要在海外，我总体的感受是，中国工程担保制度的完善，必将为中国建筑业的转型升级搭建一个很好的平台。工程担保的价值我们企业全认同，一是因为在国际市场，无论是大项目还是小项目，都要有保函，要有各种各样的保函。我们到非洲承揽业务的时候，一开始还不要保函，从前年开始，非洲国家也开始要保函了。工程担保制度是国际惯例，海外项目招投标要面对很多国家的承包商竞争，工程担保是约束所有承包商的一个基本条件。中国的建筑企业要走出国门，参与国际竞争，一定要按照国际惯例办事。二是工程担保可以为企业节省大量现金，缓解施工企业的资金占用。我举个例子，我要开10%的投标保函，比如说100万元的标的，开10万元的投标保函出去，我投标这10万元保证金就省下了，履约保函、预付款保函等都能起到这个作用，这样我们企业一年累计下来就节省下大量的现金，优化了企业现金流。
王晓玲：中国新兴（集团）总公司是一家央企，曾经是全国最大的军办企业，移交到地方以后，我们承建了大批有影响力的建筑，像上世纪50年代十大建筑之一军事博物馆就是我们新兴集团承建的；近10年来我们承建了大量的国家政府机关的办公楼和奥运场馆等，还有一些地标性建筑，像CBD的财富中心、奥运会自行车场馆等。
近些年，我们集团对国外发达国家在担保制度方面的理论和实践经验尤其是对在我国推行担保制度的可行性进行了研究。2013年7月1日，国家工商总局和住建部联合推出《建筑工程施工合同（示范文本）》后，范本对履约担保提出了要求，应该说担保制度才算进入了更深入的实践阶段。文本对工程担保作了几方面的规定，一是甲方要求乙方对工程质量和工程进度的履约进行担保。二是乙方要求甲方对支付工程款提供业主支付担保。这个担保形式，包括银行开的保函和担保公司提供的担保。担保公司目前主要是各地建设主管部门备案的担保公司。还有一个是以现金形式提供的，就是我们所说的保证金。从我们集团的情况来看，我们需要担保的工程项目比例已经占到了40%左右，对于政府项目和国有投资项目，甲方要求由银行提供担保；对于大开发商，由于其与我们集团签订了战略合作协议，因此双方对彼此都足够信任，所以这样的担保，就是双向的。担保有的是银行提供的，有的是担保公司提供的。三是由乙方要求发起的担保，比如在有些地方，市场开发风险比较大，开发商的实力比较弱，就需要工程支付担保。目前我们在实践中运用工程担保主要有以上这几种形式。
二、企业在实践工程担保过程中面临的困惑和积累的经验
1.一批健康、成熟的专业工程担保公司是建筑业强劲发展的基石
郑绪成：在实际操作中，工程担保也给我们带来了很大的压力，因为在中国国有企业和民营企业的待遇是不一样的，银行对民营企业的支持力度不够。因为我们是在海外参与竞争，按照国际惯例，建设项目势必要提供工程担保。而遇到的问题，是我们在海外承包工程的企业的银行授信额度有很大的限制，开工程保函非常困难。有时候我们拿一个比较大的单子，比如说20亿美元的工程，但是业主要求必须开出20亿美元的保函，像这样的情况很多，民营企业在这方面压力很大。
我举个例子，在埃塞俄比亚，我们公司中标了一个项目，当时要开投标保函，投标保函金额很少，顺利开了。中标以后，按照当地要求还要开15%的履约保函，另外还有20%的预付款保函。埃塞俄比亚业主说，虽然你们中标了，但并不是说中标了就可以建工程，你开不出保函，就不给项目。我们只好找一个企业合作，开具银行保函，过程非常艰难，花了将近一个月时间才办好，成本代价相当高。另外，沙特阿拉伯一个业主当时说给我们公司1万套房的项目，但是需要开保函。最后业主跟我讲，我知道你们的诚意，但你们开不出来保函，只能把项目让别人做，为了表彰你，给你256套，结果1万套变成了256套。所以说，在我国，银行对民营企业的风险控制得很严。
邓晓梅：郑总谈到了他们开保函的艰辛，我想这不仅仅是民营企业，如果是面临高额的资金需求，所有企业都会有这方面的压力。目前，在我国还是以银行保函为主，银行都是以保证金质押或者是占用银行信用额度的方式开立保函；而在发达国家，比如说美国，他们有非常成熟的工程担保市场，担保公司和建筑企业是一种长期的战略合作关系，担保公司会独立地给建筑企业授信，这个授信额度是和银行给企业的授信额度无关的。只要拿到担保公司的授信额度，建筑企业就可以以最快的速度满足任何保函需求；而且开投标保函是没有保费的，也没有保证金，担保公司开出的履约保函，像美国的公共工程投标都是合同额的百分之百，所以也不可能用保证金。所以，工程担保公司可以长期给建筑企业提供持续的支持，只要企业是一家优秀的建筑企业，担保公司就一定会为你担保。所以，我们也非常期望中国的建筑市场能有一个足以依托的工程担保行业，能培育起一批健康、成熟的专业工程担保公司，为建筑业的强劲发展保驾护航。
2.担保制度要从业主责任担保开始
王晓玲：从整个项目担保情况来看，我个人感觉施工单位仍然处于劣势。在工程招投标的时候，所有施工单位都可以承揽项目，甲方往往在中标书中就要求施工方要提供担保，所以市场的担保仍然是一个单边行为。这几年国资委对国有企业的风险把控提出了更高的要求，要求国有企业要防范风险，我想工程担保制度的推出，对国有企业防范风险是一个很有效的方式。作为民营企业，防范风险也是他们很关注的一个问题，我想担保制度不论是对国有企业还是民营企业的防范风险都是一个非常好的方式。但是，总的来说，担保制度仍然是一个单边的制度，甲乙双方在市场中地位不对称，导致工程担保现在仍然是一个单边行为。
邓晓梅：实际上，从国际上看，业主向承包商要求履约担保，基本上都是单边的，FIDIC合同里面肯定没有规定说，承包商还要向业主提交支付担保的。为什么没有呢？我们了解到的情况是，像美国等发达国家都有“建设者的留置权”，这个留置权也是一种担保，是法定担保，也就是说承包商自动获得了业主的担保，不需要通过合同再去要求业主向其提供担保。不仅承包商获得了担保，而且承包商的分包商、承包商的供应商、分包商的工人等对这个项目提供了劳务、货物、服务的劳动者，都有权利向业主的在建工程提出留置权。显然，这样的担保比业主支付担保更有威慑力。我们在考查中国工程担保制度的时候，也发现之前推行的业主支付担保方案，经实践证明的确是无效的。我们的建议是把它改为业主责任担保，这个担保是向政府提出的，类似于留置权，是依靠政府或者司法的强制力来使得业主必须为建设者提供的一种担保。业主责任担保是一种行政担保，因为我国对留置权进行修法可能时间会很长，所以我们认为可以先有业主责任担保，首先把业主行为规范起来；有了业主责任担保以后，农民工工资担保实际上就不需要了，因为农民工的权益也可以在业主责任担保中得到保障。这是我们目前的研究思路。而且我们已经把作为示范的业主责任保函文本给草拟出来了。我们很希望一些有兴趣的地方政府跟我们沟通，能够率先试行。因为推行这个制度是没有什么困难的，它可以直接作为施工许可的前置条件来替代目前对业主建设资金到位的存款证明，而管理办法也规定说有条件的可以用担保的方式，所以这是直接可以做的。有了业主责任担保以后，业主会感觉到自己的风险，他们也会采取相应的措施，这样履约担保其他的合同担保自然也就可以推动。所以，我们的观点是：担保制度从业主责任担保开始。
王晓玲：我认为，虽然赔付没有发生，但不等于市场没有风险。今后，建筑企业是要不断和工程担保公司打交道的，对于工程担保公司来说，其注册资本金到位情况如何，担保公司在发生赔付的时候能不能快速赔付、能赔付多少，这是我们施工企业比较担心的问题。重要的是如何让担保公司提供的担保切实发挥作用。
主持人：郑总请您谈一谈工程担保制度在企业发展过程中发挥着哪些作用，针对今天转型发展的会议主题，您认为工程担保能为企业转型作出哪些贡献？
郑绪成：1.工程担保可以减少资金占用，为企业建立融资增信平台。
2.增强企业风险管理能力。按照保函条款要求，一旦索赔，7天之内必须要到位，所以银行开具保函，对申请单位审查得非常严格，企业风险管理要严；银行开保函，会要求担保公司派人到项目现场专门负责现场监管，加强企业风险防控；保函是针对企业的，但是银行和担保公司有双向的担保，企业可以把风险分散出去，转移风险。
3.有利于中国建筑业各方信用保障的建立，靠信用保障自己、证明自己，建立更规范的市场，对于建筑行业的发展，有非常大的益处。
三、建筑企业要主动使用工程担保，为企业的做大做强提供强有力的后盾
主持人：下面，让我们有请白红磊董事长，让他谈谈深圳华盟工程再担保有限公司的运作模式，谈谈专业工程担保公司是如何为建筑企业服务的，对企业采用工程担保您有哪些建议。
白红磊：因为时间有限，我只说几点大家比较关心的问题。首先，我们为施工企业做了哪些服务？常规的保函，如投标保函、履约保函等，手续齐全的情况下，通过我们的服务一般很快就能申请下来。这在全国都是适用的，一般情况下银行要求企业质押现金保证金作为反担保，但是和我们长期合作的单位可以免除保证金，这是常规业务，我们主要是定位服务民营中小企业，合作的银行是建行、浦发银行等。施工企业跟我们合作取得银行保函和自己直接向银行申请是有区别的，这体现在时间成本和资金成本上。因为有专业担保公司反担保，有服务关系存在，银行对施工企业的支持力度要大一些，如果企业直接申请就会比较困难，通过我们专业担保公司会顺畅得多。
除了常规业务，对主动使用工程担保的建筑企业，我们还提供几种创新服务，一是针对有一定实力的施工企业，我们跟这些企业合作，推行项目经理责任担保。企业内部项目经理责、权、利明确，工程管理方面会出现困难，比如一个工程有利润，项目经理自己会留下来，有风险就推出去了。而现在采用项目经理责任担保，我们要抵押一部分项目经理的房产，然后进行信用担保，对项目经理的风险意识进行控制。项目经理因为自身的担保责任被抵押了房产，他对风险控制就要上心一点，他要把这个压力转移到工程一线，转移到供应商、分包商，这种担保方式使施工企业一分钱也不花，就能把风险转化，把上游业主风险转到下游，而且还能带来正面的效应。目前项目经理责任担保已经得到一些企业的应用。二是专门针对在银行保函渠道方面不足的企业，我们提供减免保证金的合作方案，用银行保函置换出企业质押的质量保证金，最终达到免除质量保证金的效果，这也相当于为企业提供信用放大的融资渠道。三是对在地方比较有影响力龙头企业，我们提供工程再担保服务，企业可以参股或控股工程担保公司，为自己的企业建一个信用放大平台，用跨区域的信用渠道来开拓工程担保市场，这也是我们企业的一个特色服务项目。
我认为工程担保如果全部依靠银行来进行信用放大是不合理的，如果没有专业的担保机构，没有行业内自己的解决方案，是会产生许多问题的。我们的创新服务，也是建筑业商业模式的创新，和转型升级也是紧密结合的。
